链得得独家对话原美国金融监管局首席顾问Scott Andersen，数币政策最硬核解析

链得得注：4月初，一条纳斯达克比特币ETF获SEC批准的假消息意外助推了这轮全球行情的上扬。回顾整个四月，继币安Launchpad之后，各大加密数字货币交易所争先恐后地推出IEO项目上线交易，制造了诸多新的币圈话题和投机热点。

合规化大势所趋，在具有合规风向意义的美国市场，究竟ETF为何迟迟未能获得批准？风口上的IEO在美国应适用哪一部分现有法规？非证券化的币种通证发行与使用面临着哪些监管变化？风潮不止的STO在美国应执行怎样的现实流程？【以下是链得得独家对话实录音频】

对此，链得得内容合伙人李非凡独家专访原洛杉矶金融监管局（FINRA）首席法律顾问Scott Andersen。围绕ICO、IEO、ETF和STO四个热点概念，第一视角了解美国数字货币相对应的现行法律与监管规范。

关于 ICO：2019年SEC会继续加大数字货币的评估

1、李非凡：在美国的监管体系内，具有证券属性的ICO项目可以作为证券进行发布，但是需要通过SEC关于私募证券发售的豁免规则Regulation D，或者按照美国《证券法》进行严格繁琐的登记手续。您可否介绍下目前美国ICO合规化的进展程度？

Scott Andersen：Regulation D是一项豁免权，是最大的也是最广为认知的豁免权之一。主要由于Regulation D在申请发行之前，证券发行的监管政策不需要SEC高级审批。目前还有其他的豁免权例如Regulation A，Regulation Crowd Funding。

所以就美国目前的数字证券和相关的活动而言，主要集中在Regulation D。可以说目前在美国合规化发行的数字货币证券，全部都是在Regulation D的豁免权下进行发行的。目前Regulation A还没有通过批准的申请，也没有在SEC注册证券发行被批准。

所以，我同意你之前的观点，目前Regulation D是作为主要证券发行的途径。

2、李非凡： 2018年SEC对ICO及数字货币资产诈骗事件的打击力度尤为严格，可否谈谈您对2019年美国ICO监管趋势分析，以及接下来监管层将会有哪些新动作？

Scott Andersen：我认为2018是SEC开始全面对ICO进行规范管理的一年。

最初这些案涉及违反美国欺诈法中第二十五项的行为。随后并扩展到了非欺诈的行为，但是这些证券并没有进行登记，并不属于豁免权的范围。

同时SEC的监管活动扩展至未注册登记的参与者，例如非登记投资顾问和非登记投资公司，它们属于未登记的经纪人交易商和未登记的交易所，已经很接近证券销售的事实，这个时候需要参与者必须考虑到其他的义务。例如，如果参与证券发行，首先，证券必须注册登记或申请豁免，同时如果有一方促进出售这些证券的要约，则该方可能必须注册作为经纪人交易商。如果有人提供与证券相关的投资建议，该个人必须将注册为投资顾问。

在接下来的2019年，大众会更加明确的意识到归属与证券的部分是由证券交易委员会（SEC）来进行管理。但现在并没有任何ICO申请成为证券，所以我希望在2019年可以更多的了解通过SEC的确认需要具备哪些条件。

目前SEC在处理区块链以及证券型代币的时候，遇到了很多棘手的问题。例如如何清除这些交易？如何保管这些交易？ 如果作为投资顾问，如何正确评估这些交易？这些问题的解决方案可以通过多种方式进行解决。美国证券交易委员会（SEC）也有数字货币ETF的申请，美国监管机构经纪商作为ETF，可以在功能上充当交易所，从而实现买卖和出售和购买数字货币证券。

总而言之，在2019年SEC会继续加大数字货币的评估， 市场参与者也在期待SEC新的指导政策，同时在符合联邦证券法的条件下，在这个领域取得进展。

关于 IEO：如果是证券，必须在受监管的证券交易所进行

1、李非凡： 日前许多主流数字货币交易所相继推出了IEO（Initial Exchange Offering）项目，您如何看待IEO的融资方式？在美国国内，对IEO监管应该归属于哪一部分现有法规框架内？

Scott Andersen：IEO在美国遇到的问题主要是对于其性质的判定，它是否属于证券发行？如果答案是肯定的，那么任何类型的交易都必须在受监管的证券交易所进行。当我们谈论到数字资产的时候，问题就出现了：数字资产在美国归属于证券，它必须在受监管的证券交易所交易，不能成为证券属性之外的产品，也不能在未经注册监管的交易所内进行交易

作为证券的情况下，要求任何发行都需要在美国受监管的交易所内发生，但是目前我们没有任何受监管交易所可以提供数字证券的发行。现在有一些ETFs申请，但并没有明确的通过，但可以继续参与相关数字证券交易所的业务。

2、李非凡： 美国各个州对数字货币交易所的态度都不尽相同，目前各州对交易所监管和牌照发放有何突破和进展？

Scott Andersen：现在美国正在发生什么呢？不同的州和地区在做不同的事情，特别是怀俄明州，可以看到在怀俄明州正在针对数字资产的问题与联邦进行激烈的争辩。如果需要进行国际化的资金筹集，就必须遵守联邦的证券法。从某种意义上说，我们需要联邦证券法在资金筹集阶段的指导。

3、李非凡： 未来是否会从整个国家层面制定统一的数字货币交易所牌照发放标准？

Scott Andersen：美国拥有一个联邦证券监管机构，也就是SEC，并且每个州都有自己的州证券监管机构。多年来，在各州法律统一的问题上已经做了很多努力。目前的情况是有一个统一的联邦法律，一些州使用法律的第二个版本，其他州使用其他州使用的法律的第三版本，然后所有州都有这些版本的不同版本。

在这个前提下，各州对权力会有更加充分的理解，各州之间在批准此类业务所需的监管条款之间存在统一的协议。但实际上，在些国家证券法上统一的趋势。

关于 ETF：市场监管成熟前，SEC不会批准以BTC作为标的资产的ETF

1、李非凡： 美国证监会（SEC）曾在2018年8月否决了九只比特币ETF上市申请，但一天后就改变了决定，选择暂时中止否决，待评议后再定。在目前美国的监管体系下，比特币ETF目前尚未被通过的原因是什么？

Scott Andersen：主要的原因是合规性。美国证券交易委员会（SEC）认为已提交的比特币ETF中，比特币是标的资产。而SEC认为目前这些ETF进行交易将违反证券交易法三十四条的有关规定。主要原因在于比特币基础市场的高度不确定性以及监管不可控，对此SEC深表担忧。而且比特币市场在全球范围内都是很难接受管制的，这将导致参与比特币ETF投资人的投资情况存在欺被诈的潜在风险。

美国证券交易委员会（SEC）的要求是，希望拥有相关资产的ETFs参与者受到监管协议的约束。换句话说，比特币市场的重要组成部分是监管，因为要严格根据联邦证券法进行审查，SEC将会对ETFs相关资产的定价进行特别要求。

正如我们所讨论的那样，比特币市场在监管方面不成熟并且不受管制。所以美国证券交易委员会（SEC）认为目前市场并未充分成熟，在市场监管成熟之前，将不会批准以比特币作为标的资产的ETF。

很多声音都在谈论在2019年将会有新的进展，我们都非常期待SEC在今年的新动作。

2、李非凡： 目前加拿大、欧洲、日韩都在考虑批准比特币交易所交易基金（ETF），这些国家和地区的态度会不会影响美国对比特币ETF后续的审核？

Scott Andersen：我认为这在一定程度上会影响美国对比特币ETFs的后续审核。因为美国一直以来都对金融科技上的落后很敏感。美国证券交易委员会（SEC）作为全球金融领域的领导者，应该在安全的范围内为投资人提供适当的市场服务，确保市场公平和安全。 所以，我认为美国证券交易委员会（SEC）将会综合其他国家目前的做法找到合理的监管方案。直到SEC相信可以合理有效的对交易所进行监管，才会批准比特币ETFs。

3、李非凡： 美国SEC目前监管数字货币是将其纳⼊入到证券法，您认为数字货币需要单独的监管体系吗?

Scott Andersen：我认为这个没有必要。目前针对数字货币领域的监管机构已经有了CFTC和SEC，他们已经在美国财政部门的反洗钱计划中做出了相关的规定。有很多声音在讨论增加一个专门针对数字货币的监管机构，我认为这个方式有一下几个问题：

第一、增加一个专门针对数字货币的监管机构，会加大各部门之间配合的摩擦力。目前的监管机构已经在加密货币的各个方面提出了管辖权，这些监管机构是不愿意放弃现有的管辖权。

第二、更少的监管机构更有利于加密货币领域的发展。所以新增一个单独的监管体系在我看来是没有必要的。

关于STO：已有一些数字证券在SEC备案，但截至目前尚无任何一个被批准

1、李非凡： 将STO定义为合规化的ICO是否正确?

Scott Andersen：我认为从基本情况来看，STO是可以被定义为合规化的ICO。并且STO所指的绝对符合1933年《证券法》中严格要求的豁免。也有一些其他的豁免权例如Regulation D、Regulation A和Regulation crowd funding，通过这些豁免权来保障每个数字证券的发行都符合联邦证券法。

2、李非凡： 当前在美国有没有ICO项⽬注册为证券? 如果将ICO token注册为证券，与STO将有哪些区别?

Scott Andersen：已经有一些数字证券在美国证券交易委员会（SEC）注册，但截至目前尚无任何一个被批准。这与Regulation A豁免情况类似，也需要向SEC提交初始申请并经过审查。

同样这又回到了我刚才提到的问题。SEC的态度是2019年关注的焦点，如何通过监管的趋势和原则获得未来市场发展的指导和合规操作。

第一点是内容披露。需要考虑对数字货币证券进行额外补充材料的披露，并且需要保障所有的材料都是在获批前进行披露。

第二点，也就是刚刚提到的一些问题。如果注册为证券，谁来扮演清算者的角色，清算过程对于数字证券来说是什么流程？遇到黑客事件时如何进行有效的监管？私钥在数字证券中被窃取，或数字资产被盗取的情况需要如何处理？这也是目前美国证券交易委员会高层正在解决和思考的问题。

3、李非凡： 如果将ICO token注册为证券，与STO将有哪些区别?

Scott Andersen：在假设已经该产品已在SEC正确注册并获得批准的情况下，是没有区别的。

数字证券的销售需要符合联邦证券法，因为联邦证券法要求在美国发行的证券需要是在美国证券交易委员会（SEC）注册并获得批准，或者获得注册豁免。

所以我们假设你提出的想法已经实现了，并且ICO符合联邦证券法的要求，那么它属于STO的定义。

4、李非凡： 在中国，目前有许多号称能够帮助中国公司在美国合法操作STO发行全过程的代办公司，在美国提供此项服务的公司需要哪些资质?

Scott Andersen：首先，我建议确保有业务往来的代理公司已经合法注册为经纪商。可以在FINRA（金融业监管局Financial Industry Regulatory Authority）网站上输入公司名称查询是否有经纪商资质。

在合作中要注意必须与受监管的参与者合作，无论是受监管的投资顾问，受监管的经纪商，当然任何在美国筹集资本机构和个人都需要咨询相关的证券律师，来保证所有的募资行为都是在联邦法律的范围内合法进行。