香港证监会行政总裁欧达礼：保持规则中立，对虚拟资产行业实施全方位监管（附演讲全文）

11月6日，在香港金融科技周上，香港证监会（SFC）行政总裁欧达礼（Ashley Ian Alder）出席并发表题为《金融科技：一个动态行业的监管策略》的演讲。他在其中提到，Libra等稳定币项目事实上催生了一种新型的全球跨国合作方式。

新的监管框架涵盖了所有关于投资者保护的关键问题，包括资产的安全托管、KYC（了解你的客户）、反洗钱和反市场操纵等。

此外他还宣布，加密货币交易所有权自主选择是否接受香港证监会的监管。

以下为Ashley Ian Alder演讲内容，略经链得得App编辑：

在去年的金融科技周上，我谈到了关于金融服务技术的一些新监管想法，尤其是在基于区块链的加密资产方面。

2018年，人们认为加密世界对全球金融体系的影响微乎其微。这是G20金融监管机构的金融稳定委员会(Financial Stability Board)去年得出的结论，他们认为，尽管从投资者保护的角度来看，比特币等基于区块链的加密货币存在问题，但它们尚未对金融稳定风险构成风险。

但随后Facebook宣布发行Libra，国际监管机构也开始迅速采取行动。所以，今天我想从监管的角度回顾一下过去一年发生的事情。和去年一样，今天我将概述有关香港加密资产监管的一些重要公告，正式的监管框架将会在今天晚些时候发布。

加密资产的最新趋势

正如我所提到的，对加密货币行业的监管活动比其他行业要多。

这些虚拟资产有许多不同的名称：包括加密货币，尽管官方部门故意避开该术语，因为这个词暗示着加密币、数字代币、ICO（初始代币发行）等等方面。尽管看起来像货币，其实不是。而在证监会，我们一直使用“虚拟资产”这个词作为一个相对中立的标签。

毫无疑问，这些虚拟资产已进一步进入传统的金融市场，但更多的还是在现有的证券监管范围之内。比如比特币期货就由美国的知名交易所发行。

在其他领域，一些提供传统金融服务（如股票、债券及其衍生物等）的资产托管公司现在正在寻求为虚拟资产提供类似的服务。保险公司和四大会计师事务所也在向这一领域扩展。

另外，一些大型金融机构在发行自己公司的加密货币，让客户能够享受到便宜的瞬时跨境支付。这使我对所谓的稳定币，尤其是Libra的兴趣激增。

这些机构通常声称拥有一种机制，即通过法定货币、大宗商品或一篮子其它加密资产来支持虚拟代币以稳定其价值。这并不是说它们就是百分百稳定的，但与比特币等的价值不稳定的加密资产相比，它们的价值还是相对稳定的。同时这些企业宣称，他们可能会使非银行市场加速金融包容性，并降低跨境支付的成本。

从媒体报道中我们注意到，稳定币计划已经引起了一系列政界人士、央行行长和金融监管机构的密切关注，他们特别关注的是能够在全球范围内迅速通过的提案。

Facebook的Libra项目自6月宣布以来就一直面临阻力，甚至一些早期的参与者在最近几周也陆续离开了。

但不管其前景如何，Libra项目已激励全球监管机构更加努力地审视虚拟资产存在的机遇和风险。与去年相比，这是一个重大的变化。我们现在充分认识到，任何令人信服的官方回应都需要在这两个重要方面进行适当协调。

首先，国际间需要在数据隐私、金融系统稳定、竞争、反洗钱以及消费者和投资者保护等各方面进行空前规模的合作。因为稳定币项目，尤其是那些拥有庞大生态系统的科技企业提出的项目，几乎涉及到了上述提到的所有风险。

第二个方面是，所有这些机构必须在全球范围内进行相互之间的协调，以应对监管套利带来的风险。

令人担忧的是，如果一个稳定币在某个辖区通过，无论是作为证券、支付系统、基金、交易平台或其他类别（或全部类别），依靠大型技术平台的庞大用户基础，它可以很容易地迅速走向全球。甚至有人担心，全球稳定币将会影响国家，尤其是发展中国家的市场，使这些国家失去对本国货币系统的控制。事实上，Libra和与其类似的项目在货币的数字化和私有化等方面有相当大的基础，它们已经催生了一种新型的全球跨国合作方式。央行、监管机构和政府已经积极地介入进来，这个话题将会在接下来的几个月一直持续。

证监会金融科技措施的最新情况

今天，我真正关注的是香港证监会（SFC），以及其为应对新技术采取的措施。香港金融管理局在早些时候主要关注虚拟资产。而香港证监会主要关注是否需要对这些平台，也就是加密货币交易所进行监管，因为公众可以在这上面交易一系列的数字资产。

我们把这个看作需要优先关注的事情，因为目前交易所的数量正在激增，但是它们却躲开了任何形式的监管。

尽管如此，我们在这方面并不是无所作为。例如，我们对几个ICO项目进行了监管指导，发出了警告，而在某些情况下还采取了正式的监管行动。但我们需要对这个行业实行全面的监管。目前，我们的政策制定人员主要关注与金融服务和广大公众密切相关的企业：首先是投资虚拟货币的公司；第二个就是我刚刚提到的，公众可以交易虚拟资产的平台。

至于基金，我们先从去年的金融科技周上发布的公告聊起，然后发布交易虚拟资产基金的经纪商的详细行为准则，以及基金经理自己的预期标准。这些措施可以使投资者的利益在基金管理层面和分配层面得到保护。

虚拟资产平台是一个关键的领域，对它的监管也十分重要，因为这是公众成功获得虚拟资产的途径，而香港又有着数量较多的交易所。所以，在这场大会，也就是今天的晚些时候，我们将发布一些新的监管框架，让香港证监会能够对虚拟资产交易平台进行监管。

虚拟资产交易平台的监管框架

我们非常清楚虚拟资产交易平台所带来的特殊风险。用户加密资产的安全托管和网络安全是我们主要关注的问题。因为已经有很多平台被黑客攻击的案例发生，投资者也因此遭受了重大的损失。此外，交易规则可能不透明、不公平，这使得加密市场容易被操纵。

公众通常通过这些平台直接在互联网上进行交易，而不是通过可以为他们提供保护的，受证监会监管的经纪人或顾问进行交易。从反洗钱和反恐怖主义的角度来看，基于区块链技术的加密资产的匿名性和其他特点也是一个监管机构主要担忧的地方。

因此，考虑到所有这些风险，我们与一些加密平台的运营商进行了会面。在深入研究了这些平台的独特技术和操作特点后，我们最终得出结论，有些平台是可以被我们监管的。

所以我们今天要宣布的是对加密平台管理的详细方案。它很大程度上借鉴了传统的对证券经纪人和自动交易系统的标准体系。

新的监管框架涵盖了所有关于投资者保护的关键问题，包括资产的安全托管、KYC发（了解你的客户）、反洗钱和反市场操纵等。同时它也瞄准了一些新概念，比如热钱包、冷钱包、分叉和空投等。我们也会为平台纳入新的虚拟资产做出相关准则。

最后，所有获得许可的平台都必须为虚拟资产丢失或被盗等风险做出担保。

其中最重要的一点是，之前我曾提到过，证监会只有权监管交易在法律上属于“证券”或“期货合约”的虚拟资产或代币的平台，而比特币和其他比较常见的加密资产都不属于证券。在我们的新框架中，这一点并未改变。但是如果平台决定纳入某种证券加密资产或代币进行交易，那么我们的新规则将适用于这个平台的所以操作，即使该平台交易的绝大多数虚拟资产并不是证券。

因此，本质上讲，这是一个允许平台运营商自主选择是否加入监管的框架。这样做的好处是，它可以对所有客户说，这是一家受监管的企业。而监管机构会向选择加入的平台发放牌照，以便投资者能够轻松认出受到监管的平台。

在新的许可条例中，首先，在证监会授权的平台上交易的大多数虚拟资产将不受适用于传统证券或投资基金发行的监管。

此外，香港证监会有权对市场参与者的不当行为采取法律行动，但这一权力不适用于获得许可的虚拟资产交易平台，因为这些平台不是公认的证券交易所或期货市场。

但我也应该强调，这只能是一项临时措施。虚拟资产领域的快速发展迫切需要新的、全面的立法，使这项创新能够有利于投资者和经济体的蓬勃发展。

另外一个事情是我们非常关注向公众提供虚拟资产期货合约的平台，尤其是那些提供杠杆率较高合约的平台。因为它们波动十分剧烈且风险极高，这导致估值极其困难。提供这些合约的平台也因在期货合约期内改变交易规则而饱受批评，包括暂停交易或回滚交易等。

因此，我们会在今天发布第二份声明，提醒投资者应该注意的相关风险。此外，根据《证券及期货条例》，提供虚拟资产期货交易的机构很可能进行非法活动。

最后，我想再次强调，我们的规则是中立的。我们面临的挑战是，如何在这样一个瞬息万变的环境中，贯彻始终如一的投资者保护规则，并就创新技术的使用提供有用的、详细的指导。我们和全球其他监管机构都希望金融科技能够蓬勃发展，提高所有参与者的信心。

至于某些虚拟资产，尤其是那些没有内在价值的资产，是否具有社会功能，或者是否可以被视为与传统金融资产等同的地位，目前尚无定论。但很明显，如果我们确实对虚拟资产领域的经营者进行监管，我们应该让他们遵守与金融体系其他部门相同的标准。