香港证监会执行总裁欧达礼演讲全文：金融科技在行业不断变化下的监管策略

在去年的金融科技周(FinTech Week)上，我谈到了一些关于金融服务技术的新兴监管观点，尤其是在基于区块链的加密资产方面。

一年改变了多少啊!

2018年，人们认为加密世界对全球金融体系的重要性微乎其微。基本上是G20金融监管机构的金融稳定委员会(Financial Stability Board)去年得出结论称，尽管从投资者保护的角度来看，比特币等区块链“货币”存在问题，但它们尚未构成任何重大的金融稳定风险。

但随后出现了Facebook的Libra，国际监管机构必须迅速采取行动。

所以，今天我想从监管的角度来回顾一下过去12个月里发生的事情。正如我去年所做的，我将概述我们今天晚些时候将发布的有关香港加密资产监管的一些重要公告。

首先，毫无疑问，我们必须应对金融服务领域技术引发的越来越多的问题。

这些问题包括如何在自动化程度提高、人工智能和机器学习被采用的背景下应用现有法规。或者我们是否需要引入全新的规则集来管理基于新技术的活动。

许多监管机构也对外包给少数“大型科技”公司的金融服务感到担忧。事实上，就在上个月，香港证监会还发布了一份声明，阐述了我们对企业使用云计算时记录可访问性的预期。最重要的是，数据隐私问题正变得越来越严重。同样重要的还有，当机器(而非人类)在做决定时，如何监管金融服务业的行为。

我们认识到，我们必须对创新的好处持开放态度，但我们的底线是，我们需要对新技术的风险保持警惕。基本方法是技术中立的。同样的业务，同样的风险，同样的规则。

加密资产的最新趋势

但正如我所说的，涉及加密资产行业的监管活动往往比其它行业都多。

这些货币有许多不同的名称:包括“加密货币”——尽管官方部门刻意避免使用这个术语，因为它意味着加密货币、数字代币、首次发行的代币等都等同于货币，但它们不是货币。在香港证监会，我们一直将“虚拟资产”作为一个相对中立的标签。

毫无疑问，这些虚拟资产已经进一步进入了传统金融市场，更多的虚拟资产落在了现有证券监管范围内。一个例子是比特币期货，目前美国的成熟交易所都提供这种期货。

在其它领域，传统上为人们熟悉的金融资产(股票、债券及其衍生品)提供安全托管的公司，如今正考虑为虚拟资产提供类似的服务。保险公司更愿意提供保险范围，来自虚拟资产业务的需求促使“四大”会计师事务所扩展到这一领域。

另外，一些大型、成熟的金融机构正寻求在私有区块链上开发自己的密码令牌，以便为它们的机构客户提供廉价、即时的跨境支付。

这让我对所谓的稳定币，尤其是Libra，产生了浓厚的兴趣。

这些机构通常声称拥有一种机制，通过用法定货币、大宗商品或一篮子其它加密资产支持虚拟代币(或硬币)来稳定其价值。这并不是说它们是100%稳定的。但与比特币之类的加密资产(这种资产没有任何内在价值，因此非常不稳定)相比，它们的相对稳定性(或者说稳定性声明)是一个关键属性。他们的宣传口号是，他们可能会在非银行市场加速金融包容，降低跨境支付的成本。

但你不能不从媒体报道中注意到，稳定计划已经引起了一系列政界人士、央行行长和金融监管机构的严重关切。他们特别关切的是能够在全球范围内迅速通过的提案。

你还会读到，Facebook的Libra项目自6月宣布以来一直面临阻力，一些参与者最近几周离开了。

但不管其未来前景如何，Libra项目已激励全球监管机构更加努力地审视虚拟资产固有的机遇和风险。与去年相比，这是一个重大的变化。我们现在充分认识到，任何令人信服的官方回应，都将首次需要在两个重要方面进行适当协调：

首先，需要在国内数据隐私、金融稳定、竞争、反洗钱以及消费者和投资者保护等各方面进行空前规模的合作。这是因为稳定币倡议，尤其是那些由拥有大型生态系统的科技企业提出的方案，涉及所有这些领域的风险。

除了监管机构面临的挑战之外，第二个方面是，所有这些机构还必须在全球范围内进行协调，以应对监管套利的真正风险。

令人担忧的是，如果在一个司法辖区批准零售稳定币，无论是作为一个证券、支付系统、基金、交易平台，还是其他类别(或这些类别的组合)，如果它依托于大型科技平台的庞大用户基础，那么它很容易迅速走向全球。甚至有人担心，全球稳定可能导致各国——尤其是发展中市场——失去对本国货币和货币政策的控制。

事实上，稳定币提出了有关货币数字化和潜在私有化的根本性问题，这已促使各国央行、监管机构和政府开启了一种新的全球多边方式，香港证监会也密切参与其中。

因此，请注意这一领域——未来将会有更多的变化。

证监会金融科技措施的最新情况

但今天，我想重点谈谈香港证监会为应对新技术的使用而采取的措施。

在香港金融管理局(Hong Kong Monetary Authority)，最引人注目的是虚拟银行。

对于证监会而言，我们的工作重点一直是是否监管虚拟交易平台(俗称“加密货币交易所”)，公众可以通过这些平台交易各种虚拟资产。

我们认为这是一项优先任务，因为这类平台在香港已经大量出现，到目前为止基本上没有受到任何形式的监管。

为什么会这样呢？这是因为大多数虚拟资产不属于“证券”或“期货合约”的法律定义。因此，如果一个平台只提供这些“非证券”类型的加密资产用于交易，平台本身的运营就不会受到任何投资者保护法规的约束。

尽管如此，我们在这方面并不是无所作为。

例如，我们在几个案例中进行了干预——主要涉及首次发行代币——在这些案例中，我们提供了监管指导，发出了警告，在某些情况下还采取了正式的监管行动。

但我们的政策工作主要集中在虚拟资产世界与金融服务和广大公众最密切互动的企业。首先，这些是拥有虚拟资产敞口的投资基金。其次，正如我所提到的，公众可以通过这些平台交易虚拟资产。

至于基金，我们从去年的金融科技周(FinTech Week)上发布的公告开始，不久之后，发布虚拟资产基金的经纪商的详细行为准则，以及基金经理自己的预期标准。

这些措施意味着，投资者的利益现在既可以在基金管理层面得到保护，也可以在分配层面得到保护，或者两者兼而有之。

但这留下了虚拟资产平台的关键领域需要处理。这一点至关重要，因为正是通过这些平台，公众才能获得虚拟资产。这一点至关重要，因为香港有大量这样的平台。

因此，今天晚些时候，我们将发布一个新的监管框架，使虚拟资产交易平台能够受到证监会的监管。

虚拟资产交易平台的监管框架

这是一项重大进展，并建立在我去年在金融科技周(FinTech Week)上概述的潜在发展道路之上。

当时，我们非常清楚虚拟资产交易平台所带来的特殊风险。

用户密码资产的安全保管和网络安全是主要问题。已经有很多平台被黑客攻击的例子，投资者遭受了巨大的损失。交易规则可能不透明、不公平，加密市场容易受到操纵。

公众通常通过这些平台直接在互联网上进行交易，而不是通过受证监会监管的经纪人或顾问，否则他们将提供宝贵的保护。从反洗钱和反资助恐怖主义的角度来看，基于区块链的加密资产的匿名性和其他技术特性是一个主要的担忧。

因此，考虑到所有这些风险，我们与一些密码平台运营商会面，看看我们是否能设计一个可信的监管响应，以及一些平台是否真的能够在一个受监管的环境中运行。在深入研究了这些平台独特的技术和操作特点后，我们最终得出结论，有些平台是可以被我们监管的。

所以我们今天要宣布的是密码平台管理的详细方案。它很大程度上借鉴了传统证券经纪人和自动交易系统的标准。但它也会对这些标准进行调整，以专门应对该行业所依赖的技术。

它也瞄准了许多我们正在习惯的新概念，比如热、冷钱包、分叉、空投等等。我们亦会制定平台的准则，以决定是否纳入新的虚拟资产作交易。

我们将确保平台运营商只能向专业投资者提供服务，而且只能向那些能够证明自己在这一领域有足够投资知识的人提供服务。

最后，所有获得许可的平台都必须投保虚拟资产丢失或被盗的风险。

现在，非常重要的一点。我提到过，证监会只有权监管一个交易虚拟资产或代币的平台，这些虚拟资产或代币在法律上属于“证券”或“期货合约”。比特币和其他更常见的加密资产都不是证券。

在我们的新框架中，没有什么能改变这一立场。它只适用于那些决定包含至少一个用于交易的安全加密资产或令牌的平台。但一旦这种情况发生，我们的新规则将适用于所有的平台操作，即使在平台上交易的其他虚拟资产绝大多数不是证券。

因此，本质上，这是一个允许平台运营商选择加入监管的框架。这样做的好处是，它可以对所有客户说，它是一家受监管的企业。一旦向选择加入的平台发放牌照，投资者就能轻松区分受到适当监管的平台和所有其它平台。

新的许可应用程序

结果是，证监会将由今日起，邀请平台营办商提出牌照申请，而这些平台营办商必须承诺并有能力遵守我们的牌照准则及持续的操守规定。

现在，尽管我们已经为那些选择被监管的平台提出了一个全面的制度，但事实是，我们是在现有的立法下这样做的，而这些立法并没有考虑到加密世界。这给我们留下了不可避免的差距和局限性。

首先，在证监会授权的平台上交易的大多数虚拟资产将不受适用于传统证券或投资基金发行的监管。

例如，对于提供非合法证券的虚拟资产没有披露要求——这些虚拟资产仍将在许可平台上交易的大多数产品。

此外，香港证监会通常有权对市场参与者的不当行为采取法律行动，但这一权力不适用于获得许可的虚拟资产交易平台。这是因为这些平台不是公认的证券交易所或期货市场。

我们还认识到，香港拥有数十个虚拟资产交易平台，这些平台虽然对投资者保护构成严重担忧，但在新的监管框架下，它们可能决定不申请香港证监会牌照。

正如我所说的，他们可以通过确保在他们的平台上交易的虚拟资产都不是“安全的”来做到这一点。他们很可能认为，香港证监会的监管预期过于困难或成本过高，他们宁愿继续作为一家完全不受监管的企业。

我们认识到，这仍然是最重要的限制，并解释了为什么我们目前能做的最多的就是提供一个选择进入的解决方案。

尽管香港的虚拟资产交易平台不断发展，但我们当然可以完全推迟任何监管方面的回应。我们本可以等到任何覆盖整个虚拟资产行业的新立法出台。

但是，我们认为，仅仅因为我们不能提供全面的答案而逃避现实是错误的。立法通常是一个相当长的过程。现在就采取行动显然符合公众利益，允许投资者选择只参与那些同意接受监管的加密平台或“交易所”。

但我也应该强调，这只能是一项临时措施。虚拟资产领域的快速发展迫切需要新的、全面的立法，使创新能够在适当处理新风险的环境中使有利于投资者和经济体的创新蓬勃发展。

正如我在开头所提到的，围绕稳定币提出的改变游戏规则的提议，可能会促使人们加快思考一套总体的、全球一致的监管预期。

另外一个事情。我们非常关注向公众提供虚拟资产期货合约的平台，尤其是杠杆率较高的合约。它们波动剧烈，风险极高，估值极其困难。提供这些合约的平台也因在期货合约期内改变交易规则而受到批评，包括暂停交易或回滚交易。

因此，我们今天将发布第二份声明，提醒投资者注意这些风险。此外，根据《证券及期货条例》或《赌博条例》，提供虚拟资产期货进行交易的机构，很可能进行非法活动。

结论

最后，我想再次强调，我们的规则是基于原则和技术中立的。我们面临的挑战是，如何在这样一个瞬息万变的环境中，应用始终如一的投资者保护原则，并就创新技术的使用提供有用的、详细的指导。我们和全球其他监管机构希望，金融科技能够蓬勃发展，提高所有参与者的信心。

至于某些虚拟资产——尤其是那些没有内在价值的资产——是否具有有用的社会功能，或者是否可以被视为与传统金融资产等同，目前尚无定论。但很明显，如果我们确实对虚拟资产领域的经营者进行监管，我们应该让他们遵守与金融体系其他部门相同的标准。

因此，我们希望我们今天宣布的措施将鼓励负责任的新技术发展，影响国际辩论，并为投资者提供更多的选择和更好的结果。

谢谢大家，祝大家享受接下来的金融科技周。