为什么所有人，都想监管Crypto？

不到一周时间，两家世界最大的加密交易平台被接连 SEC 起诉，十多种主流加密货币被划定为证券并纳入 SEC 监管范围。SEC 此次针对加密行业强有力的「Power Move」让所有人都大为震惊，实际坐镇指挥的 SEC 现任主席 Gary Gensler 也成了加密领域名副其实的「灭绝师太」。

2021 年，加密行业对 Gary Gensler 的走马上任一片叫好。这位曾在 MIT 教授区块链课程的新任 SEC 主席，普遍被认为是加密世界在权威高层的盟友。但上任后的 Gensler 却「反了水」，发出一系列针对加密货币的强监管信号，如今更是成为扫荡币圈的「罪魁祸首」。

Gensler 上任前后为什么会有如此之大的反差？「炒币亏钱了」、「和 Binance 有私仇」等猜测时常出现在从业者们的聊天对话中。而周三晚，美国众议院的一场听证会引起了 BlockBeats 的注意。这场原是监管机构围捕加密平台的狩猎，却出乎意料地成了针对 SEC 的声讨大会。原来，即使是在「史上最严」的监管风口下，监管机构之间也存在着明显的分歧。

仔细回顾加密监管史，我们更会发现，Gensler 不遗余力出击币圈的背后，是美国监管机构之间愈演愈烈的权利争夺和无尽内耗。而 Crypto 作为鹬蚌相争的牺牲品，正在陷入四面楚歌的困境，面临着史无前例的不确定性。

变味的围猎

在 6 月 5 日对全球最大加密交易平台 Binance 提起诉讼后，SEC 没有留给行业哪怕一天的喘息机会，第二天就对上市纳斯达克的 Coinbase 提起相同诉讼，同时将 SOL、ADA、MATIC 等十多种主流加密货币归类为证券。无论从什么角度解读，这场针对加密行业的闪电袭击都是 SEC 向世人展示的「Power Move」。

而就效果来说，此次出击无疑令 SEC 十分满意。在监管恐吓下，Robinhood 立刻表示将在一周内下架被定义为证券的 Token。而额外面临 SEC 资产冻结申请的 Binance.US 更是在一个晚上下架了上百个 Token 交易对。但实际上，两起诉讼本身很难在短期内取得任何实质性成果。这一点，相信 SEC 自己也很清楚，毕竟连 Ripple 案都拖了数年之久，更何况这次是单挑行业的老大和老二。

有趣的是，看到 SEC 重拳出击后，慌张的不光是加密行业里的从业者，还有来自监管的「同行」。或许 SEC 非常明白，自己此次出击，挑衅的对象其实另有其人。

在 SEC 对 Coinbase 提出涉嫌违反证券法指控的数小时后，美国众议院农业委员会举办了一场讨论加密货币现货市场监管的双小组听证会，商品期货交易委员会 (CFTC) 主席 Rostin Behnam、Coinbase 首席法律官 Paul Grewal 和 Robinhood 首席法律合规和公司事务官 Dan Gallagher 均出席会议。而在这场听证会上，SEC 成了所有人的声讨对象。

委员会开门见山地向 CFTC 主席提问，SEC 是否应该对数字资产有完全的控制权？而 Behnam 的回答，则十分耐人寻味。

「这不是零和游戏，对于 CFTC 可能获得的立法或法律权威，并不是我从其他人那里取走的。但这里有一个监管真空，对数字商品资产的监管存在缺口」，Behnam 说道，「SEC 应对被分类为证券的资产具有权威。但事实上，最大的代币比特币是一种商品，这是由美国法院确定的。并且在美国法律下，它是不受监管的... 而鉴于现在大多数交易平台列出的加密商品资产很少被正式分类为商品，因此迫切需要赋予监管机构对加密商品领域的额外权力。」

在这段发言中，最值得注意的就是 Behnam 对加密货币的措辞。他并没有使用「数字资产」（Digital Asset）一词，而是「数字商品资产」（Digital Commodity Asset）。Behnam 承认，SEC 对所有被划分为证券的资产都拥有监管权，但他并不承认数字货币应该被划分为证券。在发言中，Behnam 也一再暗示：只有让 CFTC 以商品的方式监管加密货币，才能解决行业目前存在的监管真空。

而除了加密资产分类权的争夺外，当前 SEC 的监管执行模式也遭到了猛烈的炮轰。众议院农业委员会主席 Glenn Thompson 站台 CFTC 一边，明确地表示：「通过执法进行监管不是管理市场、充分保护消费者或促进创新的适当方式」。

为了 Crypto，CFTC 和 SEC 撕破了脸

实际上，CFTC 与 SEC 就加密货币监管一事的交锋已不止一次了。2021 年 8 月，在 SEC 呼吁扩大对加密货币行业的监管范围之际，时任 CFTC 主席的 Brian Quintenz 在 Twitter 发文表示，加密货币属于大宗商品，因此应该接受 CFTC 而非 SEC 的监管。他在推文中写道：「SEC 对纯粹大宗商品或其交易场所没有管辖权，无论这些大宗商品是小麦、黄金、石油，还是加密资产」。随后，还是美国众议院农业委员会，立刻声援 CFTC，表示加密货币超出 SEC 的管辖范围。

而在更早些时候，前 CFTC 主席 Christopher Giancarlo 也发表推文，表示 CFTC 在比特币和加密市场的监管上比 SEC 更有经验。Giancarlo 写道：「如果拜登政府真的想合理监管加密货币行业，就需要提名一位 CFTC 主席」。

一定程度上说，Giancarlo 的言论并没有问题。在针对加密货币的管辖权上，CFTC 的法律依据的确比 SEC 明确很多。CFTC 一直认为加密货币是《商品交易法》（CEA）第 1(a)(9) 条下的商品，在其监管范围之。这一解释也得到了联邦法院的认可，因此 CFTC 对加密衍生品行使监管权，对现货加密交易行使反欺诈和反操纵执法权。而自 2016 年以来，包括 Bitfinex、Tether、BitMEX 和币安在内的许多加密巨头都收到过由 CFTC 开出的罚单。从这个角度说，CFTC 在加密平台的监管上确实有更多的经验。（BlockBeats 注，更多关于 CFTC 罚款记录的内容请阅读《这些年，CFTC 对加密公司开过的罚单》）

反观 SEC，其对加密货币的监管一致性就要低许多。在 Gary Gensler 上任前，SEC 似乎对加密货币并不感兴趣。唯一明确采取行动的只有那些从事代币发行融资（ICO）的项目，因为这种行为显然属于未注册证券发行。但在对加密货币更广泛的监管尝试上，此前 SEC 一直持回避态度。因此尽管 SEC 在加密行业的罚单总额超过 1 亿美元，但罚款对象都是进行过代币融资的 Tezos、Block one（EOS）和 Ripple 等项目，在加密机构眼中似乎毫无威胁力。

Gensler 入主 SEC 后，情况发生了明显的变化，SEC 对加密货币的监管愈发激进。2021 年 8 月，Gensler 以 SEC 主席的身份在阿斯彭安全论坛（Aspen Security Forum）上发言，称加密货币的众多领域均涉及了证券法，需要接受 SEC 的监管。这一言论立刻激起了 CFTC 的强烈反应，也就有了上文中针锋相对的一幕。而 Gensler 则毫不示弱，随后多次在公开场合表示绝大部分代币都是证券，需要划归到 SEC 的监管职能下。

在这个基础上，Gensler 的「执法小队」开始对不同代币展开一系列调查，并根据豪威测试（Howey Test）对「投资合同」进行繁复的解释，试图将「加密货币是证券」的叙事推向主流。2022 年 11 月 8 日，美国新罕布什尔州地方法院判决 SEC 在指控 LBRY 发行未注册为证券一案中胜诉，认定 LBRY 发行的加密货币 LBC 是一种证券。SEC 在「加密货币证券化」的争夺战中迎来重要胜利，也为其与 Ripple（XRP）之间旷日持久的拉锯战增添了新的筹码。

而后，LBRY 案胜诉的第二天，FTX 爆雷了。一家百亿美元级的超级独角兽在短短 48 小时里化为乌有，这直接导致 CFTC 和 SEC 之间的监管争夺战再次爆发。两家均对 SBF 提起执法行动，分别指控他违反了证券法和商品交易法。

在指控 FTX 高管 Caroline Ellison 和 Gary Wang 时，SEC 认为二者操纵 FTT 代币，并明确将 FTT 描述为「加密资产证券」。CFTC 则没有具体说明 FTT 的法律地位，但却用比特币、以太坊和 Tether 是「数字商品资产」的例子，暗示 FTT 的资产属性。对代币属性解释权的争夺异常焦灼，最后 CFTC 委员 Caroline D. Pham 甚至直接发表声明，谴责 SEC 的行动是「执法监管的典例」，并鼓励 CFTC 使用一切可行手段在加密领域执行商品交易法。

监管的「现金奶牛」

监管机构为什么要为加密货币大动干戈？

在 FTX 崩溃之前，权威界似乎达成了一个「新共识」，即国会应该为加密行业建立一套全面的监管框架。比如，金融稳定监督委员会 (FSOC) 在 2022 年 10 月向国会建议，通过立法为监管机构提供对「非证券加密资产」的规则制定权。但具体是 CFTC 还是 SEC，委员会并没有给出明确导向。

而参议员 Debbie Stabenow 和 John Boozman 于同年 8 月提出的《数字商品消费者保护法》，将比特币等加密货币定义为商品，却没有提供应该将哪些加密资产归类为「证券」的详细指导。显然，这给予了 CFTC 更多的加密管辖权。而随后 Cynthia Lummis 等参议员发起的《金融创新法案》，更是指明大多数数字资产与商品的相似性远高于证券，进一步支持 CFTC 作为主要的加密货币监管机构。

上述两项法案有一个十分重要的共同点，那就是两者都将允许 CFTC 通过向加密公司收取用户费用来自筹资金。而「收费筹资」的路子，正是 SEC 在证券市场长期拥有的权力。要知道，SEC 对证券交易和其他市场活动收取的费用，是其预算的主要来源。

自 2009 年国会大幅扩大 CFTC 职责，将互换交易纳入其管辖范围后，CFTC 的预算便始终没有跟上自己扩大的职权范围，预算仍然依靠来自国会的拨款。因此与 SEC 约 20 亿美元的预算相比，CFTC 3 亿美元的预算整整少了一个数量级。对于一个预算短缺的机构来说，能够获得「收取保护费」的权利，是绝对的 Game Changer。

拿 SEC 来说，其每年预算很大一部分都来自证券市场所收取的费用。这些费用包括注册费（公司在公开发行股票或债券时支付）、交易费（证券交易所和其他市场参与者在进行交易时支付）等其他许多细小的费用。当然，还有各式各样的罚款单。因此尽管其预算必须得到国会的批准，但 SEC 似乎从不依赖于国会的拨款。

毫无疑问，征收用户费用的能力将极大程度确保 CFTC 有效地履行其使命。CFTC 早前对 Bitfinex 和 Tether 的罚单分别达到了了 150 万和 4100 万美元。2021 年，CFTC 与 BitMEX 达成和解，BitMEX 更是直接向 CFTC 支付了 1 亿美元的罚款，占据 CFTC 该年预算的三分之一。

正如 CFTC 主席 Rostin Behnam 说的那样，加密资产的监管处于真空状态。那么获得先手的监管机构不仅可以掌握主动权，获得更多的权力，能拿到手的利益也是显而易见的。对监管机构来说，在美国财政赤字严重，举国上下都在谈论债务上限的大环境下，找到自己的「现金奶牛」显得愈发重要。